La nueva estructura estatal en Cuba: del poder central al municipio

Introducción

La nueva Constitución de la República de Cuba, aprobada en 2019, modificó el sistema político en su dimensión institucional estatal, pero dejó sin tocar su núcleo duro: la dirección del Estado y de la sociedad en manos del Partido Comunista de Cuba ─ PCC ─, ahora consagrado como único, fidelista y democrático.

La Constitución de 1976 estuvo vigente hasta que se aprobó esta última ley de leyes, pero había recibido dos modificaciones que removieron la estructura del poder político. En 1992 la reforma constitucional introdujo importantes cambios en los fundamentos económicos del Estado al permitir una nueva forma de propiedad derivada de la inversión extranjera y había incorporado el apelativo de martiano a las bases ideológicas del PCC en busca de una apertura política que relajara y ampliara el consenso a favor del poder político frente a la crisis de la caída del Campo Socialista y la entrada en el llamado Período Especial.

Otros cambios relacionados con el poder en la reforma constitucional de 1992 fueron la consagración del Estado laico, la libertad religiosa, la incorporación del Estado de Emergencia como situación excepcional, la sustitución de los antiguos órganos ejecutivos locales por los Consejos de la Administración, con funciones de gobierno a nivel municipal y provincial, el nacimiento de los Consejos Populares, considerados la más alta autoridad en sus demarcaciones, especie de eslabón intermedio en la cadena del poder entre los delegados municipales y el pueblo.

De esta reforma de 1992 se derivó una ley electoral del mismo año que permitió el voto popular directo para la elección de los delegados provinciales y los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular. Desde 1976 las elecciones directas solo se desarrollaban a nivel municipal y los diputados y delegados provinciales provenían del sufragio de las Asambleas Municipales del Poder Popular.

La democratización que se experimentó con la reforma constitucional de 1992 quedó atrapada en la conservación de las Comisiones de Candidatura que todavía perviven, aunque su función ha sido modificada. Desde 1992 y hasta el 2019, estas comisiones estaban encargadas de crear a un nivel municipal las listas de candidatos de la provincia y de la nación. Ya a partir de 2019, estas comisiones comenzaron a crear las listas para las candidaturas de diputados a la Asamblea Nacional porque las antiguas Asambleas Provinciales del Poder Popular fueron disueltas y en su lugar se instauraron los gobiernos provinciales presididos por Gobernadores electos por las Asambleas Municipales a propuesta del Presidente de la República.

Todavía en el año 2002, la Constitución de 1976 fue modificada para incluir un tercer párrafo del artículo 3, donde ya se amparaba la soberanía popular y el derecho de resistencia del pueblo contra los intentos de derrocamiento de la carta magna. Desde ese momento se incorporó una cláusula de intangibilidad, que impide que Cuba abandone su camino socialista, tanto económica como políticamente.

El poder local en la Constitución de 2019

El Estado cubano cambió de forma drástica en el año 2019. El sistema político sigue dominado por el PCC y la Unión de Jóvenes Comunistas ─UJC─ junto a las organizaciones sociales y de masas, pero el Estado ha cambiado su estructura local y nacional.

A nivel municipal se mantienen las Asambleas Municipales del Poder Popular y los Consejos Populares, pero se han incluido a los Intendentes, designados por las Asambleas Municipales, a propuesta de los Presidentes de esos órganos, que dirigirán los Consejos de la Administración, o lo que es lo mismo, el gobierno en el nivel más cercano al pueblo. Los cargos de dirección de las Asambleas Municipales como la presidencia y la secretaría son electos internamente por este órgano, sin participación popular.

El gobierno provincial ha quedado, ahora en manos de un Gobernador y un Consejo Provincial. El gobernador preside la Administración Provincial y su cargo dura cinco años. El Consejo Provincial es presidido por el gobernador y se integra, además, por los vicegobernadores, los presidentes y vicepresidentes de las asambleas municipales y los intendentes.

Uno de los cambios más interesantes, traídos por la Constitución de 2019, ha sido la de la Sección Quinta del Título II, Capítulo VIII, llamada Garantías a los Derechos de Petición y Participación Popular Local, que permite, en el artículo 200 de la ley de leyes cubana, que las Asambleas Municipales del Poder Popular, convoquen a consultas populares, atiendan a los llamados planteamientos de la población, así como a sus quejas y peticiones. También garantiza que el pueblo pueda proponer temas para la discusión en el municipio, asegura que se mantenga una adecuada información a la ciudadanía y analiza los acuerdos propios que hayan sido lesivos de derechos.

Hay que subrayar que la nueva Constitución, en su Título VII, Organización Territorial del Estado, ya había considerado a los municipios autónomos, esto en el artículo 168, donde se aclara que cuenta con ingresos propios, además de las asignaciones que recibe del Gobierno de la República, y con personalidad jurídica.

Por su parte la provincia solo se considera un nivel intermedio entre las estructuras centrales y municipales, según el artículo 167 de la Constitución.

La nueva Política de Desarrollo Territorial

En el año 2020 el Consejo de Ministros aprobó una nueva Política de Desarrollo Territorial, que debe servir de marco a la legislación y a las políticas públicas que sobre el municipio se aprueben en adelante.

La política de desarrollo territorial abre un camino a un viejo anhelo de la población cubana y de instituciones académicas y de la sociedad civil cubana, el del desarrollo local y el de la autonomía municipal.

La autonomía municipal se presentó como finalidad estatal, como ya mencionamos, en la Constitución de 2019 y el desarrollo local está perfilado en los Lineamientos del Partido aprobados durante su 6to y 7mo Congresos.

Esta política hace hincapié ahora en las posibilidades endógenas de los territorios y específicamente considera estratégica la producción de alimentos y la explotación de las potencialidades de los territorios.

Se plantea un desarrollo territorial en un contexto de crisis económica en la que es imprescindible pasar poco a poco de una economía importadora a una exportadora.

Se flexibiliza al máximo la posibilidad de creación de proyectos de desarrollo local, de interés municipal, provincial y nacional.

Se presenta con toda intención una política que implica a las comunidades, al poder popular y sobre todo a la ciudadanía hasta el punto de permitirse la aprobación de presupuestos participativos y de proyectos de desarrollo local con modos diversos de financiación.

Se potencia en esta política como estrategia la unión de diversos sujetos estatales y no estatales para que puedan realizar estos proyectos.

Se propicia por la política el empleo en estos proyectos de personas jóvenes y de mujeres.

La política vuelve todo el tiempo sobre el carácter sostenible y de respeto al medio ambiente y la legalidad de todo proyecto de desarrollo local.

La política abre la puerta a que los proyectos de desarrollo local usen, después de cumplir las responsabilidades tributarias, hasta el 50 por ciento de lo percibido para desarrollar el trabajo del mismo proyecto.

También es una política que permite los proyectos de desarrollo local tanto productivos como socio culturales y medio ambientales.

Es una política que propicia la utilización de lo más avanzado del conocimiento científico con que pueda contar cada territorio e implica a las instituciones formativas territoriales y no busca frenar con burocratización el objetivo del desarrollo local, sino que lo propicia con mecanismos más expeditos e informales.

Es una política que se relaciona de una forma clara con las medidas económicas anunciadas el 16 de julio de 2020.

Este documento es una muestra de que se ha escuchado a los sujetos que más han trabajado para lograr sensibilidad sobre la necesidad del desarrollo local en los últimos 20 años, incluidos, sobre todo instituciones e investigaciones ancladas en los mismos territorios.

La política aprobada abre las puertas a la utilización de incentivos económicos salariales para los proyectos de desarrollo local que hasta ahora solo se permitían para sectores priorizados de la economía.

Se busca el desarrollo de territorios que desde hace mucho tiempo no pueden salir de situaciones sociales y económicas que no permiten el bienestar de la población.

Precisamente el bienestar social es uno de los objetivos fundamentales de esta política.

Se perfila una estrategia de capacitación de personas naturales y jurídicas por instituciones involucradas en el diseño de esta política, para que preparen a dirigentes y sujetos interesados en nuevos proyectos de desarrollo local.

Se considera una prioridad darles toda la seguridad jurídica a los nuevos proyectos de desarrollo local creados, hasta el punto de reconocerles con personalidad jurídica.

La política analizada llama la atención por su lenguaje flexible, tolerante y actualizado, desde el punto de vista de lo logrado por la sociedad civil cubana y lo establecido por las ciencias sociales que trabajan los temas relacionados con desarrollo territorial.

 Apuesta por la democratización, por la participación popular, por tomar en cuenta los resultados de las asambleas de rendición de cuenta, por la flexibilización económica, que se abre a la participación de nuevos sujetos.

Es muy interesante la posibilidad que deja abierta, de que las relaciones entre sujetos implicados en un proyecto se establezcan mediante contratos de asociación.

Es en conclusión una política que, en dependencia de su instrumentación en leyes como la de Municipio y otras, puede ser una avenida que propicie nuevas formas de trabajo y la búsqueda del desarrollo desde las comunidades y así mismo de la democracia desde el municipio.

La Ley de Organización y Funcionamiento de las Asambleas Municipales y de los Consejos Populares

La Ley de Organización y Funcionamiento de las Asambleas Municipales y de los Consejos Populares se aprobó también en 2020. Trata del municipio en general, de la autonomía municipal, de la definición, integración y constitución de las Asambleas Municipales, sobre el cese de funciones de los principales cargos, sobre las sesiones de las Asambleas, de la solicitud de información al presidente, sobre los informes, la votación, los acuerdos y las ordenanzas, sobre los delegados y las comisiones de trabajo, la rendición de cuenta, las garantías de los derechos de petición y participación ciudadana, sobre la consulta popular, la atención a los planteamientos, la atención a las quejas y peticiones de la población, sobre el derecho de la ciudadanía de proponer a la Asamblea Municipal el análisis de temas, la información a la población de decisiones de interés general, el análisis de Acuerdos a petición de la población, y la revocación de decisiones de órganos subordinados a la Asamblea local.

También se regula en esta norma, las relaciones de trabajo entre Asambleas y Consejos de la Administración, con los gobiernos provinciales, con los órganos superiores del Estado.

En relación a los Consejos Populares el Título II de la Ley define qué es un Consejo Popular, su organización, sus atribuciones, la participación popular, el control sobre entidades de producción y servicios y el cese de funciones en los cargos.

Es fundamental en esta disposición, el Art. 10, que regula que las atribuciones y funciones que la Constitución y las leyes les confieren a los órganos municipales del Poder Popular no pueden ser interferidas ni asumidas por el Gobierno Provincial.

El poder central desde 2019

La Constitución de 2019 creó un nuevo Estado en Cuba con una serie de órganos que no existían o no tenían relieve constitucional.

Se introdujo en la estructura estatal la Presidencia y la Vicepresidencia de la República, el Primer Ministro, el Consejo Electoral Nacional y se introdujo en la carta magna a la Contraloría General de la República, con años de trabajo dentro del Estado. (se creo y ya se estaba funcionando cuando finalmente se hizo legal)

La Presidencia de la República es un órgano unipersonal, que se elegirá en Cuba cada cinco años, prorrogables a otro mandato de igual tiempo. El cambio más importante en lo que significa para el poder político, es su carácter de Jefe de Estado y su elección indirecta por los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional del Poder Popular.

De 1976 a 2019 la jefatura del Estado radicaba en el Presidente del Consejo de Estado y de Ministros, que por lo tanto estaba al frente de órganos colegiados de los que formaba parte.

Tal vez el cambio más radical que se ha propiciado con la nueva Constitución cubana, ha sido el de la separación de las funciones estatales de las de gobierno y de las partidistas, las dos primeras, como hemos dicho, unidas hasta 2019.

Por otra parte, la división de poderes sigue fuera del orden constitucional en Cuba y esto permite que los tribunales de justicia se consideren independientes, pero en la misma Constitución se prevé que pueden recibir directrices del Estado.

Los principios de organización y funcionamiento del Estado siguen siendo los de la democracia socialista, pero ha habido un retroceso en la cantidad de cargos y órganos que se designan o se constituyen por elecciones indirectas.

El Primer Ministro dirige ahora el Consejo de Ministros, donde radica todavía el Gobierno de la República, pero esta figura se convierte de hecho y de derecho en el Jefe de Gobierno. Es designado por la Asamblea Nacional a propuesta del Presidente de la República.

Ideas finales

El poder político en Cuba se debate entre su forma jurídica y sus manifestaciones materiales como en cualquier otro lugar del mundo. La Constitución de 2019 consagra el Estado socialista de Derecho, pero no lo conceptualiza, así mismo declara el principio de supremacía constitucional, pero el Cronograma Legislativo aprobado poco tiempo después de entrar en vigor el magno texto, ya ha sido sustituido por otro, que ha aplazado, por ejemplo, la ley que debe crear un procedimiento judicial de defensa de los derechos humanos.

La Constitución cubana habla por primera vez desde 1959 de derechos humanos, pero limita el derecho de creación de una organización política distinta a las que ya existen en el país y no prevé una institución especializada para la defensa de los derechos individuales y colectivos ni un mecanismo independiente de Control Constitucional.

La soberanía popular está en juego frente a una burocracia poco entrenada en el diálogo, la deliberación y el control ciudadano. La autonomía municipal parece ser el camino restante hacia la edificación de la democracia en Cuba y existen síntomas de movimiento del Estado hacia ese ámbito de la vida política nacional.

Es imposible hablar del poder y su estructura en Cuba sin tomar en cuenta su relación indisoluble con los movimientos de la relación entre los gobiernos de Estados Unidos y el de la mayor isla del Caribe. Así mismo es importante evaluar los nuevos sujetos económicos y políticos que se desenvuelven por debajo de la malla política pública y que suelen ser, en todas partes, decisivos.

Los últimos meses han demostrado que la Isla no estaba tan dormida como se pensaba y que las nuevas generaciones tienen una relación con la política menos admirada y menos confiada, lo que la pone en la posibilidad de la exigencia y la resistencia, también porque no han vivido los años de esplendor de la épica y la mística revolución socialista.

La Constitución de 2019 es paradójica en muchos de sus contenidos y también ahí creo encontrar matices del poder que la dibujó. En ella hay soberanía popular, derechos humanos, partido único, preponderancia de la empresa estatal, propiedad privada, consideración de la inversión extranjera y carácter irreversible del socialismo.

Toda esa amalgama de valores, a veces contrapuestos, es una muestra de la lucha por el poder político en una Cuba menos monolítica que lo que se cree más allá del mar que nos envuelve.

Julio Antonio Fernández Estrada es Licenciado en Derecho y en Historia. Doctor en Ciencias Jurídicas. Profesor Titular. Docente desde 1999 en la Universidad de la Habana, con experiencias en cursos presenciales, y semipresenciales. Profesor de la Facultad de Derecho de 1999 a 2008 y en las filiales universitarias de 2008 a 2012. Fue profesor e investigador del Centro de Estudios de Administración Pública de la UH de 2012 a 2016. Ha publicado libros, ensayos académicos y artículos sobre temas jurídicos.

Ilustración por Maikel Martínez Pupo. Encuentralo por @MaikelStudio @maikelmartinezpupo.