Un nuevo quinquenio para la reforma: los retos económicos de la nueva generación de líderes cubanos

El 8vo congreso del partido comunista cubano tuvo lugar en medio de la peor crisis económica desde el colapso de la Unión Soviética. Tal y como se esperaba, no hubo iniciativas novedosas en relación a la actualización (reforma), más allá de abrazar en términos generales los cambios que se lanzaron formalmente en 2011. Más específicamente, se abordaron aspectos que clasifican como límites que enmarcan las transformaciones del modelo económico. El comienzo de un nuevo ciclo político es un momento adecuado para evaluar las deudas pendientes. 

Una vez que se ha asegurado la transición generacional en los principales cargos públicos, queda por delante la reforma económica. Los retos del gobierno cubano son gigantescos, y no han hecho sino crecer desde 2011. Luego de seis décadas de aplicación de una planificación central ortodoxa (con algunas variaciones), Cuba solo es superada por los 74 años de vigencia de un modelo similar en la extinta Unión Soviética[1]. Pero la URSS era un país gigantesco, con infinitos recursos naturales a su disposición, y logró crear y sostener por más de cuatro decenios (con grandes limitaciones y contradicciones) una comunidad de estados de similar orientación.

Desde 1990, Cuba no cuenta con ningún esquema parecido que aporte protección y compensación[2]. No hay espacio entre iguales para la Isla en la economía mundial. Si se toman en conjunto estos tres elementos: la duración del modelo ortodoxo, la ausencia de relaciones externas con países de similar orientación, y los nuevos desafíos que derivan de la transformación del capitalismo internacional, se puede llegar a la conclusión de que el gobierno cubano navega aguas completamente inexploradas en términos de un referente para traer viabilidad económica y sustentabilidad social a su modelo. 

Cuba enfrenta obstáculos adicionales. América Latina no clasifica como una región económicamente dinámica. Desde la década de los ochenta se ha ubicado en la periferia de la economía mundial. Las tasas de crecimiento del referente regional, Chile, palidecen respecto a las de sus homólogos en Asia. Por su propia estructura productiva y el perfil de inserción internacional, no hay nada parecido aquí a cadenas regionales de valor, al menos con la incidencia de ese concepto en Asia, Europa o Norteamérica. Los países de esta zona aparecen más como competidores que como economías complementarias. Estas adversidades se refuerzan notablemente como consecuencia de las sanciones económicas de Estados Unidos, las que distorsionan el comercio cubano aumentando los costos, y erosionan la posibilidad de explotar adecuadamente las ventajas comparativas de la Isla.

En el plano interno, Cuba no tiene nada parecido a sus contrapartes de Asia y Europa del Este. Ni el apoyo financiero externo y la referencia institucional de los últimos; ni poblaciones jóvenes en crecimiento como los primeros. De hecho, todo lo contrario. Su fuerza de trabajo se empezó a contraer en 2016 y la edad media aumenta sostenidamente.  Por si fuera poco, la calidad de la educación básica ha disminuido, y la proporción de la fuerza de trabajo que tiene un empleo formal se ha desplomado desde 2009, mientras aumenta la emigración, particularmente entre los jóvenes. 

La trayectoria de las últimas tres décadas es perturbadora: aumento de la desigualdad, retraso en infraestructura física, pérdida de calidad de los servicios públicos, altas tasas de emigración, creciente dependencia de las remesas para la obtención de divisas, insuficiente producción doméstica de alimentos, expansión de la informalidad, entre otros. La crisis económica provocada por la pandemia de la COVID-19 ha expuesto claramente las grandes vulnerabilidades del sistema productivo de la Isla. La economía cubana permanece entrampada en una senda de bajo crecimiento que se ha reducido todavía más en años recientes. El estancamiento viene ahora acompañado de una mayor inestabilidad macroeconómica. El déficit fiscal ha venido creciendo en años recientes, y se proyecta llegue a un 20 por ciento del PIB en 2021. Simultáneamente, crecen la deuda pública y externa; se verifican notables presiones sobre los precios; y la moneda doméstica, el peso, se deprecia en el mercado informal. Los paralelos con la primera mitad de los noventa son inevitables.

Más que una seria recesión coyuntural fruto de una racha de eventos adversos, Cuba padece desde hace décadas de una crisis de su modelo de desarrollo. Ninguno de los rasgos de su sistema productivo le permiten aprovechar las oportunidades que ofrece la economía mundial, por escasas y asimétricas que estas sean. Ni rentabilizar suficientemente los recursos internos, como la inversión en educación, la seguridad o recursos naturales. La falta de coherencia institucional es tal que, no ya en lo que respecta al sector privado o cooperativo, ni siquiera todas las empresas estatales operan bajo reglas homogéneas. Estos son, sin dudas, desafíos formidables.

En búsqueda de una oportunidad para el cambio necesario

Cuba comparte con los países del socialismo asiático (China, Vietnam, Laos) la superposición de los problemas del desarrollo con los de la reforma de una economía de planificación central. Para los reformistas en aquellas naciones resultaba evidente que el desarrollo económico no podía esperar a la transformación del modelo. Pero ellos llegaron un poco más lejos, haciendo gala del legendario pragmatismo asiático. En su acertado razonamiento, el viejo modelo era un obstáculo para el desarrollo, y las reformas deberían ser un vehículo para resolver problemas concretos de la vida de las personas. La legitimidad del partido comunista estaba amenazada, no por el asedio de Occidente o los vestigios de la guerra, sino por el evidente fracaso económico.

Las autoridades cubanas se han cuidado de evitar la generación de grandes expectativas. Cuando se lanzó el proceso denominado “actualización” se ofrecieron explicaciones para distinguirlo de la “transición” esteuropea y de la “reforma” china o vietnamita. ¿Qué es una reforma? En el marco de esta discusión puede entenderse como “…un tipo de medida deliberada de políticas que modifica las reglas bajo las cuales operan los actores económicos” (Naughton, 2018). Adicionalmente, una reforma “orientada al mercado” se enfoca en aumentar la competencia en las distintas ramas de la economía, ya sea eliminando las barreras a la entrada de nuevos competidores, o estableciendo reglas justas y transparentes que gobiernan y estimulan esa competencia.  Bajo esos criterios, la aproximación de Cuba a las reformas, ha sido, cuando menos, inconsistente.

No ha existido una “reforma” en el sentido estratégico de la palabra. De hecho, las propuestas se han implementado con un sinnúmero de cortapisas y condicionalidades, socavando en última instancia no solo su efectividad sino la credibilidad del programa general, y el compromiso de las autoridades frente el público doméstico e internacional. Se trata de un proceso “fragmentario y parcializado” que ha generado sus propias contradicciones (Alonso & Vidal, 2020). 

La naturaleza de una reforma hace que sea difícil de implementar por razones económicas y políticas. Cuando se trata de programas de cambio radical, es frecuente que se genere una gran disrupción e inestabilidad en el corto plazo mientras que se verifica un retraso para obtener los beneficios.  El “ordenamiento” ofrece un buen ejemplo del problema intertemporal anterior. La inflación y las pérdidas en las empresas son inmediatas, mientras que cualquier reacomodo que lleve a ganancias de productividad y eficiencia va a tomar tiempo.

La economía política de la reforma es todavía más compleja. Los beneficiarios del “status quo” conocen perfectamente los privilegios que están en juego, mientras que los posibles ganadores actúan dispersos, y no pueden determinar con certeza la magnitud de los potenciales beneficios. Los procesos de esta naturaleza transcurren a favor de los jóvenes, políticamente menos curtidos y con menor influencia política (Naughton, 2018).  Los probables perdedores están bien identificados, tienen poderosos intereses en juego y fuertes incentivos a oponerse a un cambio, mientras que lo contrario es cierto para los que pueden recibir los beneficios.

¿Como ensamblar una coalición que adelante la reforma?

El 8vo congreso arroja una nueva oportunidad en este sentido. Con la llegada de una nueva generación al poder, la prisa por construir y cimentar su reputación se constituye en un incentivo no despreciable para intentar un camino propio. Esta señal puede verse reforzada debido a que tienen límites temporales precisos para lograr la construcción de su legado. Las leyes ahora imponen un máximo de dos mandatos (10 años) en los principales cargos públicos. Ese período echó a andar desde 2018[3].  Además, ahora los sectores interesados tienen representación en las principales instancias de decisión, sobre todo el Buró Político.

Un segundo aspecto radica en la gravedad de la situación. La Isla atraviesa un momento económico delicado. La combinación del declive venezolano, la renovada hostilidad de Estados Unidos bajo la administración Trump, la pandemia de la COVID-19 y las insuficiencias propias ha concretado los peores pronósticos. El PIB insular se ha contraído durante dos años consecutivos. Y el primer trimestre de 2021 ha continuado la racha negativa. La zafra de este año se encamina hacia su peor resultado en más de un siglo, mientras que el turismo no logró empezar la recuperación. La moneda local pierde valor.  Las crisis tienen el efecto de aumentar el costo de oportunidad de la inacción, y amplían las bases de apoyo para giros antes impensados.

Pareciera que la urgencia económica puede actuar como catalizadora. Los escasos progresos del último quinquenio se materializaron fundamentalmente a partir de julio de 2020 cuando se otorgó acceso mediado al comercio exterior del sector privado y cooperativo, se amplió la red de tiendas que comercializan bienes y servicios en divisas extranjeras, se implementó el ordenamiento monetario, se anunciaron un conjunto de transformaciones en el sector agropecuario, se introdujeron ciertos cambios vinculados a la empresa estatal, se amplió el alcance de la acción de los gobiernos locales en los proyectos locales de desarrollo, y se anunció una expansión del trabajo por cuenta propia que será una pauta para la adopción de las PYMES y las cooperativas. A la par, se han encadenado decisiones de alcance diverso para favorecer al capital foráneo.

Otro elemento a favor es la creciente colaboración del sector académico en el diseño de políticas. Una de las debilidades manifiestas del proceso es la menguada capacidad institucional en las distintas agencias del gobierno. Si bien la academia no puede sustituir a los funcionarios públicos, a corto plazo puede contribuir a informar las decisiones y proveer un menú de opciones más amplio. Aunque la colaboración no está exenta de formalismos y el impacto no es igualmente provechoso en todos los casos, los matices reconocibles en varios aspectos del discurso público de las autoridades indican que se ha reforzado la influencia del sector.  Un paso adicional sería considerar la promoción de académicos calificados hacia puestos técnicos claves.   

No obstante, el 8vo congreso también adelantó juicios preocupantes sobre algunas áreas que tendrían que ser parte orgánica de una reforma exitosa. En particular, se emitieron consideraciones controvertidas sobre la ampliación de la actividad privada, la flexibilización del monopolio estatal sobre el comercio exterior, el papel del turismo como sector clave de la economía, o la participación de empresas controladas por el sector militar en la actividad productiva. En todos los casos, los argumentos esbozados solo reflejan una parte de la amplia discusión social sobre esos temas. Todavía peor es que pueden ser esgrimidos como justificaciones para limitar el alcance de las transformaciones. 

Tampoco consiguió unificar un mensaje claro y conciso respecto a los objetivos primordiales del Partido. Conseguir avanzar en medios de tantos desafíos requiere una declaración compacta en el sentido de encontrar un nuevo propósito aglutinador nacional. Avanzar aceleradamente hacia el desarrollo económico y la mejora tangible del nivel de vida material de la población puede un buen comienzo. Ese es un mensaje que tiene resonancia en la sociedad cubana contemporánea. También ayuda a despejar dudas y segundas interpretaciones de miembros y funcionarios. Esa declaración debe ser respaldada por una meta cuantitativa verificable, transparente y alcanzable en el mediano plazo.

Reflexiones finales

Los pronósticos oficiales anticipan unas tasas de crecimiento en 2021 y 2022 que llevarían a una casi total recuperación del output perdido en 2019 y 2020. Incluso en ese escenario, el PIB per cápita solo retornaría a los niveles de 2018 para el año 2023. Las crisis le habrían costado a la Isla cinco años de crecimiento.  La dificultad con esos supuestos es que esas proyecciones están muy por encima de los pronósticos para todos los países latinoamericanos, excepto Panamá. Si se analizan los escenarios para República Dominicana, que no tiene restricciones de acceso al mercado norteamericano ni a sus visitantes, esta prevé crecimientos del 5 y 5.5 por cientos en 2021 y 2022. 

El obstáculo mayor es que para conseguir ese desempeño, que es casi inédito en la historia económica de las últimas décadas, se necesitaría un giro de 180 grados en el ritmo y el contenido de la reforma. Si se extrapolan los últimos años, no se consiguen evidencias que justifiquen tal acontecimiento. 

Por último, el tamaño de las distorsiones acumuladas es tal que incluso una reforma consistente va a generar severos desequilibrios en los momentos iniciales antes de enrumbarse hacia un crecimiento robusto. Los cálculos realizados[4] indican que la distorsión de la estructura productiva cubana hacia fines de los ochenta era superior a la mayoría de los países socialistas de Europa. Aun si se descuenta el efecto positivo derivado de la reducción del plantel industrial; el aplazamiento de la restructuración de las empresas estatales y la concentración de buena parte del comercio bajo acuerdos políticos indican que esas distorsiones se han continuado reproduciendo.  La corrección tomará tiempo inevitablemente. 

El análisis anterior sugiere que incluso en el mejor de los escenarios (excluyendo el levantamiento de todas las sanciones) Cuba se encamina hacia una década poco halagüeña en términos económicos, acompañada de la reducción y envejecimiento acelerado de su población. No hay tiempo que perder. 

Dr. Ricardo Torres es profesor de economía en el Centro de Estudios de la Economía Cubana de la Universidad de La Habana.

Ilustración por Maikel Martínez Pupo. Encuentralo por @MaikelStudio @maikelmartinezpupo.

Referencias

Alonso, J., & Vidal, P. (2020). La reforma económica en Cuba: atrapada en el medio. In J. Alonso, Cooperación entre la UE y Cuba para las reformas económicas y productivas (pp. 19-36). Barcelona: CIDOB.

Naughton, B. (2018). The Chinese Economy. Adaptation and Growth. Cambridge: MIT Press.

[1] Se excluye de esta comparación a Corea del Norte, porque es un estado esencialmente autárquico, que adoptó un modelo económico muy específico, basado en la ideología Juche.

[2] Haciendo abstracción del papel de Venezuela.

[3] Si se reinicia el mandato a partir de la adopción de la nueva Constitución que creó los nuevos cargos formalmente, entonces sería a partir de 2019. 

[4] El autor estimó que en 1990, esas distorsiones equivalían a 27% del PIB y habrían crecido hasta un 40% en 2017.